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  内容提要:人民政协协商民主是中国特色民主政治的重要形式之一。习总书记关于“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用”新定位的提出,对新时代政协的协商民主制度建设提出了新要求。本文从新时代人民政协的专属性新定位、专业性新要求和专长性新样子阐述了政协作为“专门协商机构”面临的新挑战。结合政协工作实践,从协商机制、协商优势、协商力量、协商成果转化四个方面剖析了人民政协协商议政工作中存在的困惑;并从共识上深化、实践上探索、互动上突破、结果上导向、主体上发力五方面对推动政协协商工作提质增效提出了有关建议。

  关键词:政协;专门协商机构;挑战;提升实效;路径

  在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上,习近平总书记创造性提出了“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用,把协商民主贯穿于履行职能全过程”,这一全新定位,进一步深化了政协在协商民主体系建设中独特的政治地位和作用,也为完善人民政协的协商民主制度建设指明了重要的方向。

  一、人民政协作为“专门协商机构”面临的新挑战

  今年是人民政协成立70周年,伴随着党和国家事业的发展,人民政协制度不断健全完善。“在新中国成立之初,毛泽东同志在1954年就提出过人民政协是“各党派的协商机关”。改革开放以来,江泽民同志在1999年也说过人民政协是“民主协商机构”。从“各党派的协商机关”到“民主协商机构”,再到“专门协商机构”,就是对人民政协功能定位不断深化的认识过程”。政协“专门协商机构”的特点在“专”,优势在“专”,关键在“专”,我们要发挥好“专门协商机构”的特殊作用,积极迎接人民政协履职新使命的挑战,树立新时代政协工作新样子。

  1、政协“专门协商机构”的专属性新定位。“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”。人民政协协商民主是指在中国共产党的领导下,通过政治协商、民主监督、参政议政等形式,充分发挥人民政协在协商民主中的主渠道作用,促进全社会的大团结、大联合。从我国的机构设置看,所有的机关部门和事业单位中,只有人民政协是专事协商民主的专门协商机构。那就是说人民政协就是中国协商民主这一“独特的、独有的、独到的”民主形式中独一无二的协商机构。人民政协作为专门协商机构,是中国特色社会主义政治体制的独特设计,是实行人民民主的重要平台。新时代,人民政协在协商民主体系中的重要专属地位不断提升,作为“专门协商机构”专属的使命和责任也随之不断加强。在实践中,既要立足政协看协商民主,把“协商”作为工作重点,贯穿于政协履职的全过程 ,发挥好政协作为协商民主的重要渠道作用,不断丰富协商形式,完善协商制度;“又要跳出政协看协商民主,不断拓展和延伸政协的民主协商功能,推进中国特色协商民主的广泛、多层、制度化发展”。

  2、政协“专门协商机构”的专业性新要求。人民政协自成立以来,历经70年的政治实践和理论积淀,已经形成了较为健全的制度体系、组织架构和运行机制。政协能够承担起“专门协商机构”重任是由政协特殊的组织机制决定的。政协是由界别组成的,它代表的是不同社会群体的利益和社会视角。政协委员都是不同界别中的专家,他们来自于社会各界,懂专业,接地气,代表性强,联系面广、包容性大,其提出的协商意见体现专业性。这与人大的地域性代表机制不一样,可以增强协商过程中利益表达和社会视角的互补,为党政更科学决策当好参谋。新时代对人民政协工作提出了新要求,广大委员要在建言资政和凝聚共识上双向发力。政协作为“专门协商机构”对政协委员的专业性履职提出了更高要求,政协委员不仅要“懂政协、会协商、善议政”,更要在建言资政的过程广泛凝聚共识,汇聚更多正能量,真正落实党政的决策部署。政协必须不断强化委员的政治意识、主体意识,提升履职能力水平,为推进新时代政协事业创新发展提供有力保障。

  3、政协“专门协商机构”的专长性新样子。人民政协的协商民主制度设计具有优越性,能够保证委员履职不受大会时间限制,大会闭幕时间随时随地可以通过社情民意、民主监督等形式,自由地反映所代表群体的利益诉求和对政策制定实施的意见建议,这也是政协协商民主不同与其他协商的专长特色,体现了与人大、党派等协商民主的良性互动、合作互补。政协要把这一专长做得更长,必须要加强协商民主各项制度建设,不断提高制度化、规范化、程序化水平,努力构建符合实际、科学管用的协商制度体系。不仅要汇集委员力量,充分发扬民主,协商议政,更要注重开门协商、开放协商,有机吸收一些非委员的、有专长的民主党派成员和专家学者参与政协调研协商,根据不同议题邀请相关群众代表列席政协协商议政会议,努力做到广纳群言、广聚民意、广集民智,共同致力于实现十九大报告提出的“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”的目标。要不断推陈出新,搭建不同协商平台,推进协商成果落地转化,使政协协商成果能够更多地融入决策程序,提升专门协商机构的工作实效。

  二、人民政协协商议政工作中存在的几点困惑

  近年来,各级政协积极搭建平台,探索新形势下政协协商的有效途径,取得了明显成效。如湖州市政协创新构建“1246+x”议政大格局,区县政协也不断推陈出新,打造了“请你来协商”“往届重点提案回头办”等工作品牌,推动了全市政协工作的整体提升。但对照“专门协商机构”的高质量工作要求,政协协商还是存在着一些困惑函待破解。

  1、政协协商柔性多于刚性,协商机制缺乏有效保障。各级政协的协商民主主要取决于党政主要领导民主意识的强弱和对政协工作的认识和态度,往往存在着三种倾向。一是任务性倾向。中央和地方对党政重大决策前和决策中不听取政协协商意见该如何处理无任何制约性的说法;对于听取协商意见后谁来抓落实,怎样落实也“无章可循”。实际操作过程中,政协无法掌握主动权,对开展协商民主应该达到什么样的效果,心里也没底,有时候也是为了完成任务而完成任务。二是重复性倾向。“中国共产党同各民主党派的政治协商”和“中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商”,这是政协政治协商制度设计中很难把握和区分的。党派界别是政协协商中的重要组成力量,实际操作中,政协和统战部政治协商的内容上容易出现重复现象,一定程度上增加了民主党派界别的工作负担。如省市的政党协商计划内容至少有4项和政协是重复的。三是随意性倾向。宪法关于政协方面的表述只有122个字,政协协商缺乏强有力的法律依据,现行协商民主缺乏实施细则和具体操作规程,对应该协商什么,如何开展协商,哪些人参加协商、协商成果利用等缺乏权威的、具体的、可操作性的制度和程序保障。政治协商开展到何等程度,主要还是靠党政主要领导的开明和政协主要领导的作为来推进,容易带来随意性。

  2、政协协商被动多于主动,协商优势缺乏有效凸显。

  党政和政协委员主动开展协商的积极性不够高,政协“专门协商机构”的工作氛围有待优化。一是协商主客体定位不够清。党政在决策协商中处于主导作用和主导地位,协商主体是党政与政协委员,政协只是协商的机构和平台,对决策起到参与和推动作用。但在实际操作中,主次颠倒,角色错位,往往是政协主动“想问题找题目”,然后联系党政和委员来协商,党政礼貌性应对,委员任务性完成,一定程度上存在走过场现象,专门协商机构的协商作用发挥不够明显。二是协商事项范围不够明。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》规定,政协政治协商内容是“国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题;各党派参加人民政协工作的共同性事务,政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题”。政协《章程》规定的也比较原则和笼统,更多是规范和约束政协自己的文件,只是明确在“决策之前和决策之中”进行协商。何为重要问题,政协自己都讲不清,党政领导更加无瑕来研究了。三是协商知情渠道不够畅。委员了解党政中心工作还缺少有效渠道,在调研中时常会遇到被调研部门以涉密为由不提供相关资料信息等问题。在履职过程中,委员提案及社情民意收集撰写内容大多是通过传统中医“望闻问切”式方法进行,参政议政难免会出现议不到点子上的尴尬。

  3、政协协商高层优于基层,协商力量缺乏有效支撑。参与政协协商的主体是界别委员,目前委员产生和管理机制函待完善,基层政协协商基础还需夯实。一是委员产生管荐分离。现行委员基本采取推荐制,对委员的协商素质能力缺乏有效细化的规定。党内的由组织部提名,党外的由统战部提名,政协党组只能向组织、统战部门提出继任委员人选建议名单。选人部门不用人,用人部门决定不了选自已中意的人,实际操作中不可避免产生政治性、专业性、代表性强但不善于协商的人情委员、僵尸委员、荣誉委员。二是界别结构函待优化。政协界别设置滞后,各界别人数差异很大,不利于组织开展活动。“政协委员中鲜有卖糖果的、扫马路的”。委员行政精英色彩浓厚,居于领导职位的委员就是政策决策者和实施者,在协商中往往不敢大胆对职能部门提意见建议。单纯的专家、工人、农民、外来务工人员等草根委员较少,一定程度上影响着政协的代表性和包容性。特别是区(县)政协缺乏党派界别,不能很好体现和发挥党派的组织优势和整体功能。三是组织基础有待夯实。习总书记强调“涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层,要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主”。目前政协章程对乡镇(街道)设立政协组织没有明文规定,这项实践尚缺少顶层设计、政策安排和制度规范。如浙江的大部分乡镇(街道)政协工作力量薄弱,一般由党群副书记兼任,处于无牌子、无专职、无经费、无场所、无制度状态,在人员组织配置上明显弱于人大,在推动协商民主向基层拓展延伸上力量不足。

  4、政协协商形式多于内容,协商成果缺乏有效转化。

  政协协商成效主要看是否引起党政重视和关注;是否转化为党政决策和具体的举措。一是重提案协商轻日常协商。各地基本上都制定了提案办理工作考核机制,职能部门在答复和办理提案意见上也是很重视的。但是对政协日常的协商议政成果转化缺乏具体要求,在组织上、效果上、考核的结果运用上有待强化。现行政协协商“意见回娘家”和 “只打雷不下雨”现象依然存在。二是重协商任务完成,轻协商结果转化。政协的重点协商项目日益增多,但持续协商的内容偏少。党政个别领导民主意识不够强,说起来很重视,做起来不重视,主动参与协商的意识薄弱,对委员的意见建议不能积极采纳,存在应付走过场现象。特别是在协商成果反馈方面,还存在着信息沟通不畅、信息不对称、信息不准确的现象,文来文往的现象仍比较突出,影响协商成果转化。三是重协商形式创新,轻协商程序规范。在政治协商制度运行中,有诸多的规章制度对政协机关做出了规定,但是对党委政府在政协机关运行过程中的职责和义务却没有明确的制度要求。协商什么、协商到何种程度,均取决于领导的认识,缺乏协商程序的规范。以征求意见和情况通报代替协商的现象时有发生,甚至还会发生协商内容党政决策在先,政协协商在后的情况。

  三、进一步推动政协协商工作提质增效的路径思考

  习近平总书记指出,要推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。如何发挥好政协专门协商机构的作用,是新时代人民政协的新方位新使命,也是一个实践探索的过程。

  1、从共识上深化,优化顶层制度设计,提升政协协商自觉性。加强协商民主制度建设,才能为政协专门协商机构发力注入新活力。一要强化政协协商体系建设。推进政协专门协商机构进宪法,为政协协商加强法律保障。“加强界别协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践”。建议全国政协对协商民主的主体、形式、程序、内容等,加强研究,尽快出台相关意见或制度。各地方政协根据实际情况制定好实施细则,细化制订关于协商内容、程序、激励表彰、服务保障等配套性制度,构建较完善的制度体系,确保政协协商有章可循、有规可依、有序可遵,真正走上常态化、制度化轨道。二要完善党政与政协协商民主制度。自上而下,加强党对政协协商工作的领导。将人民政协协商民主工作纳入同级党政工作计划和考评体系,提升党政干部践行协商民主的规范性和程序性,争取将领导、参与、支持政协的协商民主工作情况纳入考评党政干部的重要指标,变“政协需要党政参与协商”为“党政需要政协组织协商”,变被动应付为主动作为,进一步营造党政干部与政协委员和谐平等的协商好氛围。三要健全各级干部政协理论培训制度。加强与组织部门的对接,建立主体班次干部培训长效机制,把政协理论列入各级干部必学内容。加强政协理论研究和推广,组建培育政协理论实践授课专家团。发挥政协优势,整合党校、行政学院和社会主义学院的智力资源、教学力量、实践平台,多渠道、多层次、多形式开展政协理论和实践培训,增强各级干部的统战意识、协商意识,提高各级干部支持和推动政协工作的能力。

  2、从实践上探索,健全工作机制建设,提升政协协商的操作性。有效的机制是提升政协协商民主工作实效的保障。一要完善委员管理机制。政协委员是参与协商的主力军,选好管好委员是提升协商议政实效的根本。荐管融合,进一步优化政协党组与党委组织、统战部的三方联动机制,政协党组提前介入,切实参与到委员名额分配、推荐人选、组织考察等具体工作中。加强党委组织、统战部门和政协党组的沟通,建立定期会商制度,加强委员履职管理,健全年度考核机制,探索届中委员履职评估机制,完善政协委员进退机制。二要健全政协界别构成机制。界别是人民政协履职尽责的基本载体,界别优则委员代表性强。与时俱进,适应机构改革需要,及时调整政协委员界别设置,体现更强的广泛性。通过合并部分界别(如文学艺术界、体育界、新闻出版界);增设新阶层界别(将公益组织、中介、律师、行业协会、自由职业等代表纳入);增加种养殖农民、农家乐经营者、专业合作社带头人、产业工人、外来务工人员等一线代表;适当减少特邀委员人数;增设县区政协党派界别,逐步调优政协界别结构。三要理顺政协和统战协商工作机制。统分结合,有效理清工作界限,科学定位政协和统战协商内容,健全民主协商联动制度。对于全委会、政府工作报告等重大协商内容,要加强顶层设计和高层对接,从党派实际出发,换位思考,减轻党派界别重复劳动负担。建议参考中央或北京市政协的有关做法,政协统战共同组织实施。对于专题协商内容,由政协和统战分类组织协商。四要健全民主协商程序机制。细化协商议题的确立、协商活动的准备、参与协商的人员、协商过程的步骤、协商意见的整理、协商意见的报送、协商结果的运用、协商结果的反馈,在知情、沟通、反馈等环节完善相关制度和工作机制。发挥好政协在协商民主中的重要渠道作用,因地制宜采取会议式即时协商、论坛式专题协商、视察式现场协商、调研式平台协商、提案式书面协商和网络式互动协商,提高民主协商的时效性、便捷性和针对性。

  3、从互动上突破,创新协商议政形式,提升政协协商积极性。协商质量取决于互动程度的深浅,互动深入,协商质量就高,互动粗浅,协商易流于形式。一要构建互动交流协商新氛围。一般政协协商都以委员讲为主,最后安排部门回应表态发言,协商过程中存在着互动不及时、各说各话、流于形式的问题。建议学习浙江省政协《关于民宿和农家乐健康规范发展》民生论坛做法,委员建议后立即由职能部门回应解答。采取更灵活的协商方式,鼓励发言、提问、解答、插话、辩论等互动方式参与协商,倡导平等民主和谐的协商对话,最大限度地激发双方的积极性和主动性,形成畅所欲言、各抒己见、有效互动的协商民主生动局面。二要探索“互联网+”协商新模式。要善于“运用互联网优势,完善委员移动履职平台功能,开好远程协商会和网络讨论会,释放专门协商机构的潜能和效能”。浙江省政协的网络议政民生论坛,实现网上网下互动,值得推广。会前开通网络议政,组织委员、专家和公众参与网络主题协商;会中实施网络直播,委员、业主、消费者、媒体线上线下互动参与。这种“互联网+”的协商议政新模式拓展了委员参与的地域限制性,真正体现了“有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数”,不仅扩大了政协的社会影响力,更通过政协的协商民主平台拓宽了社会公众的有序政治参与,提升了社会共识。三要搭建多渠道商协议政新平台。加强协商议政的提质增效,不断巩固市长书记面对面高端对话协商,改变传统的领导作重要讲话式的回应,探索亲民实景体验和问答回应。搭建上下联动,社会参与的常委会协商、双月协商、请你来商量等多种协商平台。对线上的委员履职平台加强探索和完善,科学设定协商主题,积极开展网络议政、远程协商,拓宽委员和公众、专家的参与面,提升协商的广度和深度。同时,积极运用互联网技术,通过网络调查、问卷调查、统计调查等方式,收集大数据资料,科学分析,获取协商调研真实可靠的第一手资料,为政协精准对策建议提供数据支撑。

  4、从结果上导向,强化协商成果转化,提升政协协商实效性。协商的目的是取得一致意见并得到采纳、得到办理、得到落实。一要即商即报反馈强推动。建立协商成果采纳落实反馈制度,防止“协商成果止于会场”,无论是提案协商、专题协商还是面对面协商,每次协商后,抓好成果报送,将重要协商建议通过提交提案、专题报告、政协信息、大会发言等形式,及时报送党委、政府,决策层领导和具体实施部门,为党政科学决策提供参考,促进协商成果的转化利用。二要持续跟踪视察强推行。建立协商成果落实现场视察制度,对于一时不能落实到位的意见和建议,由政协相关委室、党政督查机构和政协委员现场视察,实施跟踪推动,及时掌握协商成果落实情况,必要时开展现场测评,促使协商成果转化落实。如德清县政协创新跨届重点提案跟踪追办机制,打破年度、届别等时空限制,最大限度地发挥提案的作用,其做法和经验值得推广。三要民主监督回访强推进。建立健全复查回访制度,对协商意见落实情况加强政协的民主监督,及时关注党政领导的批示意见更要关注职能部门的落实情况。坚持落实不到位、复查不停止原则,组织开展“回头看”民主监督,确保协商成果逐一落实到位有成效。对于采纳协商意见的职能部门要及时通报信息,并反馈给协商意见提议者,引导重视支持政协民主协商的良好氛围。

  5、从主体上发力,加强协商队伍建设,提升政协协商主动性。政协委员是政协工作的主体,基层委员强则协商实效好。一要选优委员,注重更好的双向发力。注重委员人选政治上先进性与界别代表性的统一,优先选择那些热心政协事业、政治责任感和社会责任感强的界别委员;注重委员人选专业水准与议政能力的统一,优先选择那些愿意履职、履职能力强的知名学者或对社会有贡献的专业人才;注重委员人选组织推荐和群众公认的统一,优先选择组织认可和群众公认度高的代表人士。注重引导委员在建言资政和凝聚共识上双向发力,协助解疑释惑、宣传政策、理顺情绪、化解矛盾,为政策实施创造良好的社会环境、舆论环境。二要重心下沉,彰显更强的一线作为。政协协商不仅要登高望远,更要贴地飞行。牢固树立协商于民、协商为民的理念,让建言资政、协商民主延伸到基层、深入到一线、贴近到群众。探索开通政协“微建议”,引导委员随时提交微意见,开展微协商,实施微监督,打通政协服务基层、服务企业和服务群众的最后“一公里”。完善网上政协履职平台,建立健全委员履职评价、激励和约束机制,实现政协委员履职流程的全方位覆盖、履职链条的全环节管理,激发委员履职激情。三要融合发力,发挥更优的主体作用。委员知情才能议政,知情才能出力。要完善委员联络机制,充分发挥政协参加单位、专门委员会、界别、机关等联络服务委员的作用,积极为委员履职搭建知情平台,形成长效机制,让委员知晓上情,熟悉内情,体察下情,了解外情,保障每位委员都有组织依托、有联络渠道、有协商平台发挥作用。有效把握协商时机,超前谋划,主动作为,在党政决策前及时介入,在决策中精准切入,在决策后监督跟进。四是夯实基础,体现更强的组织保障。“大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商”。夯实乡镇(街道)政协组织基础,加强政协联络站建设,是大力发展基层协商民主的应有之意,也是基层政协组织机构规范化建设的重要环节。建议推广江苏、广西等省乡镇(街道)经验,加强乡镇(街道)政协联络站的建设,明确职能定位、人员配备、履职方式、工作指导和考核等要求,配备专职副主任和专职工作人员。在实践中,不断完善制度,积极探索加强基层政协组织建设的新路径。通过夯实政协基层基础,延伸工作触角,提高政协协商履职实效。

  (作者系湖州市政协副主席,澳门威斯尼斯人电子游戏浙江省湖州市委会主委)

作者:李红     责任编辑:邵飞
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